Actualmente, el sector agrario vive en un entorno cada vez más difícil:
- Económicamente: la renta del agricultor desciende de forma continuada (27% desde 1990 hasta la actualidad y se estima un 11% adicional hasta 2013) debido a que los costes aumentan a un ritmo más rápido que los precios. Además, estos últimos están empeorando cada vez más debido a la concentración de la distribución que ejerce cada vez una mayor presión sobre los precios agrarios.
- Políticamente: el apoyo público procedente de la PAC está bajo presión continua y se espera que siga descendiendo, mientras que al mismo tiempo las fronteras siguen abriéndose con bajadas de aranceles (liberalización comercial bilateral y bajo la OMC).
- Salud Vegetal: cada vez se cuentan con menos soluciones eficaces y asequibles para combatir las plagas y enfermedades, lo cual se ve empeorado con la entrada incesante de plagas procedentes de países terceros (una cada año-año y medio).
Sin embargo, la sociedad europea demanda alimentos saludables, de calidad y a precios razonables en una cantidad suficiente, algo especialmente crítico cuando hablamos de alimentar el planeta. También espera la sociedad europea que se mantengan y desarrollen las zonas rurales y se cuide el paisaje de las mismas, que se contribuya a luchar contra el cambio climático y se ofrezcan alternativas al petróleo. Todo ello cuando, al mismo tiempo, se exige al sector agrario europeo que cumpla con un amplio abanico de normas sanitarias, sociales y medioambientales que no se cumplen en otros lugares del mundo (especialmente las dos últimas), con la consiguiente distorsión de competencia.
Por tanto, desde ASAJA consideramos que es necesario desarrollar y potenciar una agricultura europea que sea fuerte, competitiva y sostenible (económica y medioambientalmente) a largo plazo.
INTRODUCCIÓN A LA NUEVA LEGISLACIÓN FITOSANITARIA
Una de las normas que marcará enormemente la actividad del sector agrario y que debiera tener en cuenta los desafíos anteriores es el marco normativo que regulará la comercialización y el uso de los plaguicidas en la UE durante los próximos 20 años.
La nueva normativa incide en la drástica reducción de plaguicidas disponibles, cuyo proceso ya se inició con la normativa anterior, actualmente en vigor (la Directiva 91/414/CEE y el Reglamento CE 396/2005). Efectivamente, la directiva vi gente logrará que a mediados de 2011 se hayan retirado ya el 75% de las sustancias activas (ssaa) comercializadas desde 1993. Más aún, muchos de los usos para determinados cultivos de las pocas sustancias aceptadas en este periodo se han prohibido también. En cifras, de 973 sustancias activas autorizadas en 1993, se estima que quedarán cuando termine el proceso, menos de 150. De las 146 sustancias nuevas ?presentadas después de 1993- sólo se han aprobado 82 y 55 están pendientes de evaluación, con lo que es previsible que de este grupo (las nuevas) sean excluidas hasta el 10%.
Cuando finalice 2010, el impacto global de la directiva 91/414/CEE ?considerando pues las ssaa ?nuevas? y las ?antiguas?- será que de un total de 1.119 afectadas, 741 (el 66%) se habrán rechazado y retirado del mercado y 378 (34%) se habrán aprobado.
El mayor impacto de la Directiva 91/414/CEE se ha dado con los insecticidas, mucho más necesarios en la región mediterránea que en el centro y norte de Europa. Por tanto, cultivos como frutas, hortalizas, arroz, aceite o vino u otros intensivos, como algodón y tabaco, en tre otros, son los que más han visto recortados el número de ssaa en sus tratamientos pese a ser los más sus ceptibles a ataques de plagas, particularmente de insectos y ácaros, de nematodos e incluso de ciertos hongos, como los oídios.
El problema se agrava porque la región mediterránea presenta una mayor diversidad de cultivos, lo que a su vez requiere de una amplia pluralidad de productos específicos, según la especie cultivada, la plaga a controlar y el si tema de cultivo. Actualmente, ya se detectan serios problemas de control en cítricos (Ceratitis capitata), olivar (Dacus oleae), hortalizas (Tuta absoluta) y algodón (Heliotis spp.) por insuficiencia de insecticidas.
La situación quizá más grave se está planteando en el arroz, cuyos productores se han quedado casi sin alternativas para la lucha contra las malas hierbas y algunos patógenos, como el pulgón y los quiromónidos, pero especialmente contra las dos principales plagas: el ?cucat? y la ?pyricularia?, que incluso podrían reducir la producción en las zonas afectadas a cero.
El sector ya se está viendo obligado, de hecho, a modificar algunas tecnologías de control de plagas para adaptarse a un escenario con menor variedad de fitosanitarios disponibles y así los sistemas de lucha integrada, especialmente los biológicos, se están desarrollando de forma acelerada. No obstante, el peor escenario se podría dar en aquellos cultivos llamados ?menores?, como el caqui, la chufa o multitud de hortalizas, en los que la investigación sobre nuevas sustancias activas para resolver sus problemas fitosanitarios específicos no es evidentemente tan rentable. Motivos por los que, en tales casos, se requiere del apoyo oficial para poder disponer de los fitosanitarios más imprescindibles.
La nueva legislación
Desarrollo y calendario. La Unión Europea decidió desarrollar y modificar en 2006 el marco normativo que regula los productos fitosanitarios, sacando unas propuestas de reglamento y directiva. Para ello, la Comisión Europea propuso, por un lado, revisar la normativa de autorización y comercialización mediante el establecimiento de un reglamento que sustituirá a la actual Directiva 91/414, con la ventaja de que el reglamento es de aplicación directa en todos los Estados miembros. La propuesta de este reglamento fue elaborada por la Dirección General de Sanidad y Consumo de la Comisión Europea y tuvo como su máximo responsable político a la Comisaria Androulla Vassiliou (Chipre). Por otro lado, la Comisión Europea, teniendo a su Comisario de Medio Ambiente, Stavros Dimas (Grecia), y su Dirección General de Medioambiente como máximos responsables, propuso una Directiva sobre Uso Sostenible de Plaguicidas que venía a regular el uso que se hace de los mismos mediante el establecimiento de Planes Nacionales que deberán fijar los Estados Miembros en la transposición de la Directiva.
Ambas propuestas seguían un procedimiento de codecisión, por el cual tanto Parlamento Europeo como Consejo de la UE compartían la responsabilidad de decidir sobre ambas, con la involucración de la Comisión Europea. En este sentido, debemos señalar que uno de los factores que, a nuestro juicio, más ha dificultado y empeorado las posibles consecuencias para la agricultura mediterránea ha sido la designación de responsables en el Parlamento. Estos responsables, o bien se hallaban muy alejados de la realidad de nuestro sector en España y los países del sur de la UE (Christa Klass, PPE-Alemania, ponente para la Directiva) o bien tienen una tendencia claramente "medioambientalista y fundamentalista" (Hiltrud Breyer, Los Verdes-Alemania, ponente para el reglamento). Esto es un elemento muy a tener en cuenta pues el Parlamento ha adoptado siempre posiciones mucho más duras con el sector y, en numerosas ocasiones, sin argumentación técnica o científica. Por su parte, el Consejo ha estado representado en la fase final de ambos dossieres por la presidencia de turno, Francia, quien ha recibido un mandato actualizado por parte de los Estados Miembros1.
Como es lógico, las negociaciones que se ha llevado a cabo han sido tremendamente duras, con influencias de todo tipo. Finalmente, el 18 de diciembre de 2008, el Trílogo, compuesto por los ponentes parlamentarios, los representantes de la Comisión y de la presidencia francesa, llegó a un acuerdo sobre ambas propuestas. Este acuerdo ha sido ratificado el 18 de diciembre por los Estados Miembros en el COREPER y votado formalmente en la Sesión Plenaria del Parlamento Europeo el 13 de enero de 2009 en Estrasburgo. Recientemente, en el Consejo de Ministros de Competitividad se ha producido la ratificación final y definitiva a ambos textos que deberán publicarse en breve en el Diario Oficial.
El nuevo Reglamento Comunitario de Comercialización de productos Fitosanitarios.
El reglamento afecta claramente a la cantidad y tipo de productos fitosanitarios de los cuales podrá disponer el sector agrario en el futuro. Uno de los elementos novedosos y a la vez más críticos que afecta directamente a esta disponibilidad fue la introducción de los denominados "criterios de corte" para la aprobación de sustancias. En función de cómo fueran estos criterios la cantidad y tipo de sustancias variaba enormemente.
En primer lugar, debemos señalar que durante todas las negociaciones no ha habido estudios oficiales de la UE sobre el impacto que tendría cada formulación de un determinado criterio. Desde ASAJA siempre hemos demandado este estudio como condición indispensable para poder regular, pero nuestras peticiones no se han visto atendidas. En nuestra opinión, es muy descabellado comenzar a regular desconociendo el impacto que tendría la decisión sobre la sanidad vegetal y humana y sobre la producción agraria, su economía y empleo.
Durante el proceso sí se han conocido diversos estudios de distintos países e instituciones, como el PSD (Pesticide Safety Directorate) británico, el KEMI (Estudio del Instituto Sueco de Químicos) o el NOMISMA (Estudio del Instituto Italiano de Investigación Económica). El más completo y con cifras actualizadas a lo largo de las negociaciones fue el realizado por el PSD, cuyas estimaciones de reducción de sustancias oscilaron del siguiente modo:
- propuesta de la Comisión: de insecticidas entre 8 y 11%, de fungicidas entre 8 y 25%, y de herbicidas entre 4 y 11%;
- primera lectura del Parlamento: insecticidas en 65%, de fungicidas entre 33 y 42% y de herbicidas entre 28 y 32%.
- acuerdo final: entre 9 y 21% de las sustancias activas.
Ante la ausencia de datos que reflejaran el posible impacto sobre la producción agraria final, ASAJA decidió en el punto más crítico de las negociaciones realizar un estudio relativo a las consecuencias sobre determinadas producciones en caso de seguir adelante la postura del Parlamento en primera lectura. La los resultados de dicho estudio.
Aunque es evidente que el impacto ya no será tan grave como se pronosticó en aquellas fechas, debiera realizarse un completo estudio de impacto que tenga en cuenta variables agronómicas, productivas y socioeconómicas.
Puntos principales de este nuevo reglamento y comentarios de ASAJA
a) Adopta criterios de exclusión (no aprobación), que aprueban o deniegan una sustancias en función de distintos grados de peligrosidad determinen la imposibilidad de utilizarlas sin riesgos para las personas, los animales o el medio ambiente (carcinogénicas, disruptores endocrinos, tóxicos para la reproducción?).
A este respecto, nos parece desacertado que la filosofía imperante sea prohibir una sustancia por su peligrosidad intrínseca y no por el riesgo que entraña, el cual se puede minimizar tomando las precauciones oportunas. Estos criterios reducirán las sustancias disponibles, especialmente para productos insecticidas, lo cual podrá crear situaciones de desprotección vegetal ante determinadas plagas. Cuando sea necesario controlar un determinado patógeno y no exista alternativa, deberá ejecutarse la opción prevista en el reglamento, según la cual, bajo petición justificada de un Estado miembro, se podrán derogar ciertos criterios de corte e incluso de exclusión durante un máximo de 5 años. Por último deberá buscarse cuanto antes una definición científicamente respaldada de los disruptores endocrinos cuya definición temporal2 sin base fue un desacierto en nuestra opinión.
b) Establece la ?zonalización?, en norte, centro y sur de la UE, habiendo en cada zona un reconocimiento mutuo automático entre los Estados miembros de autorización de formulaciones. No obstante, los Estados miembros podrán rechazar en su territorio dicha autorización en condiciones muy específicas, lo que podría ser un factor de distorsión entre agricultores.
Esta posibilidad deberá ser vigilada de muy cerca por las instituciones comunitarias, para evitar distorsión de condiciones de competencia entre agricultores.
c) Introduce disposiciones específicas para asegurar la disponibilidad de pro ductos fitosanitarios en los ?cultivos menores? (muchas hortalizas, caqui, chufa?) y la concesión de autorizaciones provisionales, prácticamente eliminadas por la normativa sobre los LMR de plaguicidas.
Ésta es una de las máximas preocupaciones de la agricultura mediterránea. En dos años la Comisión Europea deberá presentar un informe sobre la posibilidad de crear un fondo comunitario para la investigación y apoyo a las autorizaciones de materias activas para estos cultivos, algo que ASAJA considera imprescindible.
d) Establece plazos para la concesión de ?periodos de gracia? en las retiradas de productos fitosanitarios del mercado. La autorización de un producto que vaya a ser retirado podría prorrogarse hasta 18 meses.
Esta disposición puede ser necesaria y las administraciones públicas deberán velar porque no se produzca una ausencia de soluciones para el agricultor.
e) Armoniza los controles oficiales de comercialización y utilización, las normas sobre propaganda y los requisitos sobre la trazabilidad en la comercialización de los fitosanitarios. En este sentido, se obliga al productor y al resto de operado res a mantener durante al menos 3 años un registro de los tratamientos.
Deberá desarrollarse esta disposición con la menor burocracia posible para el agricultor.
La nueva Directiva sobre Uso Sostenible de Plaguicidas
Además de nuevos los nuevos criterios para la comercialización de fitosanitarios (reglamento), la nueva regulación europea se preocupa de su uso sostenible. Para ello, los Estados Miembros deberán establecer unos Planes de Acción nacional (PAN).
Dentro de estos planes, uno de los aspectos claves eran los objetivos a establecer. En un primer lugar, abajo la propuesta de la Comisión, se contemplaba que estos objetivos estuvieran relacionados con el riesgo de los productos fitosanitarios, sin embargo, el Parlamento se obstinó en que la única forma de reducir dicho riesgo era mediante la reducción del uso y pretendía fijar un compromiso de reducción de hasta el 50% en el uso (volumen) de determinados plaguicidas. Finalmente se ha llegado a un acuerdo que mantiene la reducción del riesgo, aunque deberán fijarse objetivos de reducción del uso para determinadas sustancias, y se ofrece subsidiariedad suficiente al Estado Miembro para el desarrollo de los objetivos.
Además, hubo otra serie de disposiciones que el Parlamento pretendía endurecer (introduciendo prohibiciones), como la protección del agua y de determinadas zonas sensibles (NATURA 2000 y núcleos poblacionales), la pulverización aérea o la obligación de información por parte del agricultor.
Puntos principales de este nuevo reglamento y comentarios de ASAJA
a) Los PAN: Deberán establecer objetivos de reducción cuantitativos para reducir el riesgo y el impacto del uso de plaguicidas, con medidas concretas, indicadores y calendarios para conseguirlo. Más concretamente, los objetivos de reducción tendrán que cuantificarse y establecer indicadores sobre su evolución para aquellas ssaa que se vean afectadas por los criterios de exclusión. La CE presentará dos informes ?en 2014 y en 2018- sobre la evolución de los PAN y a partir del último de ellos se podrían aprobar nuevas propuestas. Para conseguir los objetivos marcados se permitirá aprobar incentivos económicos y principalmente fiscales. En nuestra opinión deberán establecerse
Desde ASAJA esperamos que la Directiva abarque: un uso, no sólo sostenible,
sino principalmente razonable de los productos; y que tenga en cuenta no sólo indicadores del riesgo sino también indicadores productivos, económicos y de sanidad vegetal. A este respecto, nos preocupa seriamente los objetivos relativos al uso porque pueden suponer una reducción del volumen de fitosanitarios usados sin más argumentación y eso si que puede traer problemas sobre todo cuando no hay otras alternativas.
b) Pulverización aérea: como norma se prohíbe pero, cuando ésta sea imprescindible, se podrá autorizar de forma excepcional. En zonas residenciales se prohíbe en todos los casos pero la proximidad será definida por la Administración del Estado miembro. En zonas abiertas al público, las autorizaciones requerirán de medidas de gestión del riesgo, un plan de aplicaciones. En casos de emergencia podrán realizarse solicitudes de aplicación individual, con procedimientos de aprobación más acelerados y en cualquier circunstancia la autoridad competente deberá facilitar toda la información (zona, fecha del tratamiento y tipo de producto) al público.
La pulverización aérea con productos de baja toxicidad es imprescindible en una serie de cultivos, donde de no realizarse tratamientos por estos sistemas difícilmente se pueden controlar ciertas plagas y enfermedades. Por ejemplo, cultivos como el arroz, implantados en zonas endémicas de
mosquitos y otros insectos que pueden transmitir enfermedades como el paludismo además de provocar molestar picaduras e imposibilitar el desarrollo de una vida con normalidad. Otro ejemplo serían las grandes masas boscosas, incluido el olivar, desde donde se pueden difundir, al constituirse como focos importantes, plagas o enfermedades como por ejemplo la procesionaria del pino o la mosca del olivo.
Aunque la norma general es la prohibición, puede que la excepción en algunos casos termine siendo la norma como, por ejemplo, el tratamiento del hongo Pyricularia en el cultivo de arroz. En todo caso no se puede considerar del mismo modo el tratamiento con avioneta y el tratamiento con helicóptero. Actualmente, hay tratamientos con helicóptero que se realizan a menos de dos metros del suelo con una deriva inferior a la que se produciría con maquinaria terrestre arrastrada.
En definitiva en muchas ocasiones podemos encontrar que el tratamiento aéreo, además de ser la única solución, puede ser mejor que el terrestre en términos sanitarios y medioambientales.
c) Medio acuático: Se establecen medidas especiales para la protección de este medio, especialmente cuando se trata de agua potable. Entre ellas figura la introducción de zonas ?tampón? en las franjas ribereñas donde estará prohibido aplicar y almacenar productos.
Estas normas no deberán ir más allá de la Directiva Marco sobre el Agua y deberá tratarse de forma especial aquellas zonas con una enorme extensión de marjales, zonas húmedas e innumerables acequias, donde se pueden crear enormes problemas a la actividad agraria si simplemente se establecen prohibiciones indiscriminadas basadas en distancias. Podrían peligrar todos los cultivos en Parques Naturales o Nacionales como Doñana, El Delta del Ebro o L?Albufera de Valencia. También deberán tener una atención especial cultivos como la fresa que se hallan en superficies permeables.
d) Zonas específicas: En determinadas zonas (de interés público o para la biodiversidad) el uso de pesticidas quedará prohibido o ?minimizado?. En este último caso será obligatorio aprobar medidas de gestión del riesgo.
Nuevamente esperamos una aplicación sensata de estas disposiciones, pues no podemos descuidar la protección vegetal que será importante no sólo para los cultivos sino también para las especies naturales vecinas, e incluso las poblaciones cercanas (por ejemplo, tratamientos del picudo de las palmeras o el mosquito).
e) Inspección de equipos y formación: Los equipos manuales para los tratamientos no deberán pasar una inspección (el resto sí, con permisos por cinco años) pero deberán tener mayor información sobre los riesgos y correcto mantenimiento. Comercializadores y usuarios deberán tener una formación adecuada ofrecida por la Administración, que también realizará la campañas de concienciación sobre el uso de plaguicidas.
Deberá desarrollarse esta disposición con la menor burocracia posible para el agricultor y evitando repercutirle los costes del desarrollo de la misma.
f) En el PAN figurarán las medidas y principios de la ?gestión integrada de plagas?, que será obligatorio desde el 1 de enero de 2014.
En nuestra opinión, para que la producción integrada sea una realidad, deberá seguir contando con un apoyo público, puesto que el mercado no lo remunera en la actualidad. Gracias a este apoyo España ha experimentado una evolución muy positiva alcanzando el medio millón de hectáreas en 2008, aplicándose principalmente en cultivos intensivos en insumos. Es por ello que la contribución de la producción integrada a la mejora del medioambiente es exponencialmente superior a la de la ecológica.
La producción integrada deberá contar con una cierta armonización comunitaria, lo cual podría favorecer también el reconocimiento de este método de producción y su valorización correspondiente. Para esta valorización deberá realizarse mayor promoción y conocimiento del consumidor. Igualmente, se deberá reforzar las medidas de formación de agricultores.
Por todo lo que hay pendiente de desarrollar, consideramos que 2014 no es una fecha realista y deberá revisarse más adelante. Hay otros aspectos esenciales que debieran abarcarse en estos Planes Nacionales como:
la proliferación de estándares privados, establecidos por la distribución, van más allá de lo exigido por la ley y no retribuye suficientemente al agricultor, por lo que debiera vigilarse estrechamente y evitar que confunda al consumidor y perjudique económicamente al agricultor.
la investigación, que deberá abarcar no sólo el impacto sobre la salud humana y el medioambiente, sino también sobre soluciones eficaces e innovativas de protección vegetal.
el seguimiento de los planes, que debiera contemplar también la evolución, entrada y desarrollo de plagas
las alternativas futuras, donde deseamos destacar tanto la lucha biológica (predadores, feromonas, etc.) como el uso de la biotecnología. Esta última alternativa, además de aportar soluciones a la ausencia de productos, supone eliminar la distorsión de competencia con agricultores del resto del mundo, entre otras razones.
Finalmente quisiéramos señalar que la participación pública en la elaboración y seguimiento de los planes nacionales debe tener una representatividad adecuada y las contribuciones debieran estar bien argumentadas.
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