INTRODUCCIÓN
Este Simposio Internacional de Producción Integrada LleidaFruit08 es una magnifica ocasión para compartir algunos de nuestros puntos de vista sobre el tema, siempre en base a nuestra experiencia en la Dirección General de Agricultura de la Comisión Europea, esto es, desde Bruselas.
Empezaremos por compartir algunas observaciones sobre comercialización y sistemas de producción sostenibles; haremos alguna referencia, cómo no, al caso de las frutas y hortalizas; abordaremos, por último, el papel que puede desempeñar el legislador comunitario.
Comercialización y sistemas de producción sostenibles
Modo de producción sostenible y Producción Integrada
Hemos asistido, estos últimos veinte años a la multiplicación de los mensajes relativos a las características de los productos agrarios y los procesos de producción.
El sector de las frutas y hortalizas frescas fue pionero y sigue siendo emblemático sobre este tema con relación a los otros sectores agrarios, y esto por múltiples razones2: gran porcentaje de productos consumidos en fresco; relación directa entre el consumidor y el producto; menores costes por lo tanto de instauración en los sectores vegetales que en los sectores animales; ausencia de problemas sanitarios y medioambientales agudos; buena transmisión de los incentivos a lo largo del sector a causa de la ausencia de las grandes marcas comerciales de los industriales.
En este sector, las iniciativas de certificación tipo privado y voluntario, por iniciativa de los productores o de los distribuidores, han tenido un desarrollo especial.
La Producción Integrada nos puede perfectamente servir de ejemplo. El concepto se construye sobre la base de una veterana corriente de fondo en torno a los conceptos de lucha/protección integrada/razonada, específicos a las cuestiones fitosanitarias (protección de las plantas). La expresión "Producción Integrada" se ha empleando desde los años 90, en particular en el sector de las frutas y hortalizas, para cubrir generalmente toda forma de agricultura que integraba formas respetuosas del medio ambiente.
En el sector de las frutas y hortalizas, en los años 80-90 se instauraron sistemas privados de certificación y garantía de calidad (en Francia, Alemania, Suecia, Dinamarca, etc?) y, a veces, sistemas públicos regionales (varias Comunidades autónomas españolas y regiones italianas) o nacionales (decreto real belga sobre la producción integrada de frutos de pepita en 1996).
En aquel entonces, 1995, llegaron a la Comisión las primeras demandas de intervención reglamentaria para armonizar estas iniciativas. La contribución del Doctor Trentini desarrolla este aspecto con el brío que le caracteriza.
Unas tendencias cada vez más diversificadas
Desde entonces hemos asistido a un aumento cada vez más importante del número de sistemas de garantía de calidad. El IPTS, uno de los institutos de investigación de la Comisión Europea, realizo en el año 2006 un inventario de dichos sistemas y contabilizó cerca de 4003. Este aumento refleja, primero, la percepción por los distribuidores que las demandas de los consumidores van orientadas en el sentido de más información sobre los productos alimenticios que compran.
Estas se refieren no sólo a las demandas clásicas relativas a las características del producto (sanidad, higiene, aspectos nutricionales, precio) sino también a los métodos de producción. Algunos consumidores desean reconstruir un vínculo con la agricultura y favorecer los productos locales, tradicionales y/o de temporada.
Otros tienen inquietudes medioambientales vinculadas al cambio climático (que pueden llevar a iniciativas como el "food-miles" o la certificación de la emisión de carbono para la producción de un producto determinado); a la gestión de los recursos naturales (agua, suelo, biodiversidad); las preocupaciones sociales que sostienen al comercio justo o las demandas relativas al cumplimiento de normas sociales mínimas (trabajo de menores, trabajo clandestino, seguridad de los trabajadores, de libertades sindicales); los aspectos vinculadas al bienestar animal.
El abanico de los determinantes relativos a la sostenibilidad de los sistemas productivos, (en sus tres componentes medioambiental, económica y social) se amplía y seguirá ampliándose incentivando de esta manera a los productores y los distribuidores a seguir diferenciando sus productos, en particular, por medio de sistema de garantía de calidad.
Este aumento refleja, segundo, la importancia que dichas certificaciones pueden jugar en la diferenciación de las cadenas de distribución entre ellas. Contribuyen a la formación del imaginario del consumidor con respecto a su tienda y, por lo tanto, al posicionamiento competitivo que la cadena puede adoptar en un contexto de intensa competencia comercial.
La certificación del simple cumplimiento de las normas obligatorias
En esta fase de la discusión, debemos integrar un nuevo factor, que viene a reforzar estas tendencias que hemos apuntado. Cada vez más, de una manera cada vez más explicita y precisa a medida que la trazabilidad de los productos aumenta, está comprometida la responsabilidad legal y financiera de los distribuidores, los industriales y los productores. Se han desarrollado sistemas de garantía de calidad, en general destinado a la comunicación entre empresas de producción y distribución (B2B: de empresa a empresa) cuyo objetivo consiste en certificar el respeto de las condiciones reglamentarias (códigos de buenas prácticas etc?) y disminuir in fine los riesgos de ver estas responsabilidades legales y financieras activarse. Estos sistemas de garantía de calidad, "básico", como por ejemplo GLOBAL (EUREP)-GAP o QS, adquirieron también en apenas más de 10 años (¡ EUREP-GAP se lanzó en 1997!) un lugar esencial. Una vez más, las frutas y de hortalizas fueron pioneras.
¿Qué lugar para el legislador comunitario en el desarrollo de los sistemas de garantía de calidad?
Sistemas comunitarios de certificación
Conviene primero destacar que la propia Comunidad Europea estableció varios sistemas de garantía de calidad a principios de los años 90. Uno al menos, la agricultura biológica de estos sistemas comunitarios tiene una dimensión de sostenibilidad evidente. Establece de manera armonizada las normas de producción que deben respetarse para calificar como biológico (o ecológico u orgánico según las lenguas) un producto agrario o alimentario.
Los otros sistemas comunitarios existentes se refieren a otros aspectos como el vínculo esencial al territorio (denominaciones de origen e indicaciones geográficas) o el carácter específico y tradicional de algunos productos. Pueden contribuir, y contribuyen, a algunos aspectos económicos y sociales (o incluso medioambientales cuando facilitan el mantenimiento de sistemas de producción tradicionales) de la sostenibilidad de los sistemas de producción, en particular, en las regiones desfavorecidas.
La conveniencia de nuevas iniciativas está encima de la mesa. En octubre del 2009, la Comisión debería adoptar un Libro Verde sobre la calidad de los productos agrarios. Abordará problemáticas tan dispares pero importantes como los productos de montaña; el etiquetado general del origen; la extensión a los productos agrarios y alimentarios de la ecoetiqueta creada en 1997 para los otros productos.
Una cosa debe quedar clara: la Comunidad sólo se comprometerá con nuevos sistemas de este tipo, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, si y sólo si las acciones del sector privado y/o de las Administraciones regionales y nacionales son menos convenientes, si la intervención comunitaria aporta un verdadero y claro valor añadido. En lo que se refiere a la Producción Integrada, vista la diversidad de las condiciones de producción, de los cultivos potencialmente abarcados, no debe minimizarse la complejidad de la tarea. Todo depende en última instancia de la calida técnica de las propuestas que estarán encima de la mesa y de la tensión política sobre el tema. La consulta pública del libro blanco sobre la política de calida y su discusión en el parlamento Europeo y en el Consejo, son dos citas importantes en este proceso.
El papel del legislador comunitario frente a los sistemas privados y regionales/nacionales
La normativa comunitaria es, en general, la referencia sobre la cual se basan la mayoría de las iniciativas privadas. La actividad de los productores está sometida a un gran número de reglas y normas exigentes, en particular, en términos de protección del medio ambiente, trabajo, higiene y seguridad alimentaría, de bienestar animal.
Los sistemas de garantía de calidad están encuadrados por las reglas generales comunitarias en materia de mercado único, competencia y protección de los consumidores. Los organismos de certificación deben, en particular, poder prestar sus servicios en el conjunto del mercado único. Los sistemas de garantía de calidad no deben convertirse en obstáculos de facto a la libre circulación de mercancías, servir de punto de apoyo para constituir (o reconstituir) posiciones dominantes abusivas o ser utilizados para sustentar comunicaciones engañosas basadas en el simple respeto de la reglamentación vigente.
La Conferencia organizada por la Comisión en febrero de 2007 sobre estas cuestiones5 concluyó que los sistemas de garantía de calidad podían constituir un medio eficaz de información a los consumidores, en particular, sobre las cuestiones medioambientales. Podían tener un impacto positivo sobre el desarrollo rural, elemento importante de contribución a la sostenibilidad de los sistemas productivos.
En las conclusiones de esta Conferencia, se hizo sin embargo hincapié también en los aspectos potencialmente negativos que deben tratarse atentamente:
(i) el coste de funcionamiento de dichos sistemas. Es un problema en sí, en particular para las pequeñas y medianas empresas y los agricultores fa miliares. Muchas veces estos costes se suman a los costes ya sufragados por la administración en la realización de los controles oficiales sobre los productos alimentarios;
(ii) los problemas ya citados del mercado único y de la competencia;
(iii) la falta de transparencia y la confusión que reina en el mercado. La exigencia de publicidad de los pliegos de condiciones es una solución mencionada;
(iv) los problemas de acceso a estos sistemas para los productores y comerciantes de los países en desarrollo. Algunos de ellos han puesto explícitamente la cuestión de los regímenes privados de certificación al orden del día de algunas reuniones de la Organización Mundial del Comercio.
También en este caso, el Libro Verde ya mencionado sobre la calidad de los productos agrarios previsto permitirá a cada uno el exponer sus puntos de vista.
La Comunidad y el incentivo financiero al desarrollo de los modos de producción duradera
Los instrumentos de la PAC: desarrollo rural, Artículo 69?
En general, uno de los objetivos explícitamente perseguido por los programas de desarrollo rural es contribuir a que los productores agrarios desarrollen su competitividad invirtiendo en equipamientos y formación y modificando sus sistemas de producción.
En este marco, los Estados miembros y las regiones pueden orientar las financiaciones hacia acciones que vienen a reforzar las acciones que hemos descrito anteriormente. El análisis de los planes aprobados ya demuestra que esta potencialidad se ha transformado en una realidad.
La política de desarrollo rural permite pagos condicionados al cumplimiento de normas que van más allá de las buenas prácticas agrarias. El ejemplo que conocemos todos son las medidas agroambientales (incluso para la agricultura integrada o biológica). Pero puede referirse a otras dimensiones que vinculan al desarrollo sostenible como la calidad en sentido amplio y el bienestar animal.
Por lo que se refiere a la calidad propiamente dicha, los programas de desarrollo rural pueden prever la elegibilidad de los costes suplementarios vinculados a la participación en sistemas de garantía de calidad comunitarios o respaldados por las autoridades públicas del Estado miembro. Permite también la financiación de acciones de información y promoción de dichos sistemas de garantía de calidad y acciones de formación en torno a estas cuestiones.
En el marco del régimen de pago único, 8 Estados miembros utilizan en este momento la opción prevista por el artículo 69 (del R 1782/2003), de retener anualmente una parte, (hasta un 10%) del monto total de ayudas para realizar pagos específicamente vinculados a acciones de carácter medioambiental o vinculadas a la calidad.
En el marco de las propuestas del "Chequeo Médico", la Comisión ha propuesto no sólo el mantenimiento de estas disposiciones sino su ampliación a nuevos tipos de acciones como las medidas de gestión de los riesgos y su extensión a los 12 nuevos Estados miembros que, debido a las características específicas del sistema en vigor en estos territorios, están excluidos actualmente.
Las cuestiones que nos interpelan hoy, en el punto de encuentro entre protección del medio ambiente y calidad de los productos, están por lo tanto en el centro de las preocupaciones de la Comisión y no harán más que ganar en importancia en las evoluciones futuras de la PAC.
El caso particular de la OCM frutas y hortalizas
No podíamos terminar esta presentación sin hacer una referencia explicita a las frutas y hortalizas, tanto por las responsabilidades que nos han tocado asumir como por el lugar donde nos encontramos, en el marco de unas de las ferias más prestigiosas del sector que se desarrollan en España.
El llamado primer pilar de la PAC, regulado ahora por la Organización Común de Mercado Única, también contribuye al objetivo de sostenibilidad. En varios sectores (frutas y hortalizas, viticultura, aceite de oliva?), existen dispositivos que permiten a los agentes económicos disponer de financiaciones comunitarias para apoyar a las organizaciones de productores u de operadores.
En el caso de las frutas y hortalizas, uno de los objetivos de la reforma de 2007 ha sido consolidar y profundizar los esfuerzos realizados por el sector para la conservación y la protección del medio ambiente. En el período 2000-2006, un 16% de los fondos operativos se asignaron a acciones medioambientales (el cuarto de esta suma para la agricultura biológica, una proporción más bien escasa para acciones vinculadas a la Producción Integrada).
Por lo que se refiere a las organizaciones de productores, desde el punto de vista medioambiental, la reforma de 2007 se traduce en una prioridad acrecentada dada a las medidas de carácter medioambiental:
(i) la fijación de un mínimo del 10% del fondo operativo que se debe asignar a gastos medioambientales;
(ii) el aumento al 60% del tipo de cofinanciación comunitario para la agricultura biológica:
(iii) refuerzo de los marcos medioambientales, integrados en adelante en una estrategia nacional;
(iv) financiación exclusivamente de los costes suplementarios con relación a la buena práctica;
(v) articulación lo más clara posible con las medidas de desarrollo rural, no sólo evitando la doble financiación sino buscando las máximas sinergias posibles,
(vi) prohibición de la financiación de las inversiones que impliquen un aumento de la presión sobre el medio ambiente.
La lista de las medidas elegibles para estas financiaciones es muy larga, ilimitada como puede ser la imaginación de las organizaciones de productores y la diversidad de situaciones que se pueden abordar:: producción ecológica, producción integrada, acciones de mejora de los suelos, de la calidad del agua y su uso duradero, de reducción de los residuos, de medidas destinadas a reducir el cambio climático, etc?
Tampoco se debe infravalorar el efecto positivo de la integración del sector en el régimen de pagos únicos y, por lo tanto, de la extensión de la aplicación de la condicionalidad a nuevas tierras y explotaciones productoras de de las frutas y hortalizas.
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